El Senado de Brasil aprobó el 2 de septiembre, en votación simbólica, la Política Nacional de Minerales Críticos y Estratégicos (PNMCE), contenida en el Proyecto 2.780/2024. Desde que ingresó a Diputados el 8 der julio de 2024 hasta que recibió el visto bueno del Senado, los legisladores tuvieron casi dos años para discutirla y acordarla. Como la Cámara de Diputados ya había aprobado el texto el 8 de mayo de este año y el Senado no introdujo cambios de fondo —solo enmiendas de redacción—, la normá pasó directamente a la sanción presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva, quien tendrá hasta el 25 de setiembre próximo para promulgarla.
La ley distingue entre minerales críticos (con riesgo de desabastecimiento) y estratégicos (donde Brasil ya tiene reservas relevantes.
Aunque se la presenta como una ley minera, su columna vertebral es tecnológica: litio, grafito, cobre, níquel, niobio y tierras raras son, ante todo, insumos de cadenas de alta tecnología —baterías de vehículos eléctricos, semiconductores, imanes permanentes, equipamiento de defensa, paneles solares—, y la ley organiza explícitamente la inserción de Brasil en esas cadenas, no la extracción por sí misma.
El texto distingue entre minerales críticos (con riesgo de desabastecimiento) y estratégicos (donde Brasil ya tiene reservas relevantes), una distinción que define quién entra a la lista y qué beneficios recibe.
Fuerte apoyo económico e incentivos fiscales
El paquete económico ronda los R$ 7.000 millones: un Fondo Garantidor de la Actividad Minera (FGAM) con aporte inicial de R$ 2.000 millones del Tesoro, más hasta R$ 5.000 millones en créditos fiscales distribuidos entre 2030 y 2034 para proyectos de beneficio e industrialización dentro de Brasil —no para exportación de mineral en bruto—. El mecanismo de incentivos es progresivo: cuanto mayor el nivel de procesamiento local, mayor el beneficio fiscal, en un intento explícito de romper el patrón histórico de Brasil como exportador de materia prima sin valor agregado.
El corazón político de la ley
El punto más sensible del texto —y el que concentró casi toda la negociación parlamentaria— es la creación del Consejo Nacional para la Industrialización de Minerales Críticos y Estratégicos (CIMCE), vinculado directamente a la Presidencia de la República. Sus atribuciones exceden largamente la coordinación administrativa. Por un lado, define y actualiza cada cuatro años la lista oficial de minereales críticos y estratégicos. Además, habilita previamente los proyectos que quieran acceder al fondo, al crédito fiscal. Sin inscripción en el registro nacional y sin habilitación del Consejo, no es posible acceder al beneficio.
Junto con la Agencia Nacional de Minería (ANM), opera un mecanismo de homologación no de simple registro— sobre operaciones sensibles como los cambios de control societario, participación relevante de capital extranjero, acceso a información geológica estratégica y contratos internacionales de suministro.
- En los hechos, esa homologación funciona como un poder de veto sobre ventas de empresas mineras a inversores extranjeros y sobre acuerdos internacionales que el Consejo considere contrarios a la seguridad económica o geopolítica del país.
Un intento paralelo en el Senado buscó reemplazar homologar por registrar y acompañar —una redacción mucho más débil—, pero el relator rechazó esa enmienda y el poder de veto del CIMCE llegó intacto al texto final.
La composición del Consejo fue un motivo de disputa: hasta 15 representantes del Poder Ejecutivo federal, frente a apenas dos lugares para el sector privado, más representación de estados, municipios y universidades. El diputado José Silva Soarez (conocido como Zé Silva) del partido Solidariedade-MG, autor del proyecto, tiene 63 años y es presidente de la Comisión de Medio Ambientes y Desarrollo Sostenible.
Silva defendió ese diseño ante las críticas de que el organismo concentra demasiado poder en el Gobierno: No es un consejo deliberativo. Homologa, es un consejo consultivo, sostuvo, aunque reconoció que esa homologación tiene peso decisivo sobre negocios privados.
Serra Verde, Estados Unidos y la urgencia geopolítica
La velocidad con la que el tema escaló en las últimas semanas de sesiones —después de casi cuatro meses frenado en el Senado— no es casual. El propio Lula había reclamado en agosto a su Casa Civil que el tema dejara la fase de debate, tras reconocer que el Gobierno llevaba dos años y medio discutiendo sin decisión. El detonante inmediato fue el caso de Serra Verde, la minera de tierras raras adquirida en U$S 2.800 millones por la estadounidense USA Rare Earth con apoyo del ex gobernador Ronaldo Caiado, en momentos en que Washington y Brasilia negocian —y a veces chocan— por el acceso a esas reservas. “La demanda de tierras raras e imanes permanentes se está acelerando a nivel mundial debido a la creciente demanda de tecnologías de rápido desarrollo, como energías renovables, IA física, semiconductores y aplicaciones aeroespaciales y de defensa. Al mismo tiempo, la oferta fuera de Asia sigue siendo limitada, ya que nuevas fuentes, especialmente de tierras raras pesadas, requieren tiempo para ser desarrolladas y puestas en producción”, reconoció en un comunicado de prensa, Michael Blitzer, presidente del consejo de USA Rare Earth.
El acuerdo entre USA Rare Earth y Mineração Serra Verde se convirtió también en una cuestión de Estado para la Casa Blanca, que aprobó recientemente un financiamiento de US$1.555 millones para apoyar el negocio. El tema se volvió emblemático en medio de las diferencias políticas existentes entre la administración del gobierno de Estados Unidos bajo Donald Trump y el actual presidente de centro brasileño, Luiz Inácio Lula da Silva.
La aprobación se lee, en ese sentido, como una respuesta directa: Brasil no quiere negociar sus minerales estratégicos sin un marco de control estatal previo. El propio Senado reconoció, a través de su relator Eduardo Braga (MDB-AM), que la ley preserva el espíritu de soberanía nacional defendido por el Gobierno de Lula, incluso con el respaldo de senadores de la oposición. En Brasil, tanto en Diputados como en el Senado, la figura del relator es muy importante porque su rol incluye desde la elaboración del dictamen, hasta influir con su sugerenecia en la aprobación o rechazo del proyecto. Cuando un proyecto genera cierta controversias o recibe muchas enmiendas (decenas o cientos) de otros legisladores, el relator mantiene reuniones con las bancadas, los líderes de partido y el Poder Ejecutivo para definir qué aportes incorporar y cuáles rechazar. Asímismo, el relator tiene a su cargo la facultad de redactar la versión del proyecto que finalmente se somete a votación. A través de las llamadas enmiendas de redacción o substitutivos, el relator armoniza las observaciones aprobadas para darles coherencia jurídica y técnica antes de remitir la ley a la otra Cámara o a la Sanción Presidencial.
En este caso, puntual, el relator encontró numerosas coincidencias y acuerdos entre legisladores del oficialismo y de la oposición, lo que le dio un cariz inusual a la iniciativa cuando falta muy pocos días para las elecciones presidenciales de octubre. La senadora Tereza Cristina (PP-MS), referente de la oposición, respaldó la iniciativa con una frase que refleja el grado de consenso: Este proyecto no es un proyecto de gobierno, es un proyecto de Estado.
No todos los legisladores de la coalición oficialista comulgaron con esa mirada optimista. El senador Jayme Campos (União-MT) cuestionó el desequilibrio de poder dentro del propio Consejo. Puede haber una politización excesiva en torno a este Consejo, advirtió, en referencia a la escasa participación de sociedad civil y sector privado frente al peso del Ejecutivo.
Industrialización real y salvaguardas ambientales
Dos objeciones técnicas atraviesan el debate de punta a punta. Y ninguna de las dos quedó saldada en el texto final. La primera es económica. Los especialistas advierten que el diseño de incentivos podría terminar beneficiando la extracción y el beneficio primario —las etapas de menor valor agregado— en lugar de la industrialización profunda que la ley dice perseguir, en parte porque la Ley Kandir sigue eximiendo de impuestos a las exportaciones de mineral en bruto, lo que desalienta procesarlo dentro del país. El profesor Bruno Milanez, de la Universidad Federal de Juiz de Fora, planteó ese riesgo con crudeza y señaló además que la propia ANM —la agencia reguladora que deberá fiscalizar regalías y rastrear minerales ilegales bajo el nuevo régimen— llega a esta ley subfinanciada para sus nuevas obligaciones.
La segunda objeción tiene carácter socioambiental, y es la que conecta esta ley directamente con casos concretos que ya están ocurriendo en el territorio, como la disputa entre Sigma Lithium y la Comunidad Quilombola de Baú que CentauroIA cubrió por separado.
El texto aprobado exige apenas un diálogo continuo y transparente con las comunidades afectadas, un estándar sensiblemente más débil que la consulta libre, previa e informada (CLPI) exigida por el Convenio 169 de la OIT y que la propia Constitución de 1988 reconoce a pueblos indígenas y quilombolas.
Organizaciones como Greenpeace Brasil y el Observatorio del Clima advirtieron que el proyecto abre nuevas fronteras extractivas —incluyendo, potencialmente, territorios indígenas y áreas oceánicas— sin exigir Informe de Impacto Socioambiental. Gabriela Nepomuceno, de Greenpeace Brasil, resumió el riesgo con una imagen dura al advertir que la nueva política no puede repetir un modelo colonial extractivista que Brasil ya conoce de sobra.
Un dato que conecta el marco legal con la práctica: al menos dos mil solicitudes de exploración de minerales críticos en Brasil se superponen o están a menos de diez kilómetros de tierras indígenas, según un relevamiento del Observatorio de la Transición Energética.
La letra chica de la reglamentación, todavía pendiente
Sancionada la ley —Lula ya instruyó a su gabinete dejar lista la reglamentación para firmarla el mismo día—, el Poder Ejecutivo tendrá hasta el 25 de setiemre para sancionar la ley (aunque podría estirarse unos días más) para instalar formalmente el CIMCE y reglamentar su funcionamiento. Buena parte del alcance real de la norma depende de esa letra chica. La definición concreta de la lista de minerales, los criterios exactos de homologación y el reglamento del Fondo Garantidor están en juego.
La Asociación Brasileña de Municipios Mineros (Amig Brasil), que agrupa a 63 municipios productores, ya adelantó su principal reclamo que los beneficios de la industrialización no se concentren, como ocurrió históricamente en la minería brasileña, en las grandes ciudades y dejen a los municipios de origen solo con los impactos ambientales.